気候変動対策における「公正な移行」を中心に考える、労働者と環境問題の関係｜環境と福祉 問題解決のための「統合」とは【第15回】

この連載では、毎回異なる脆弱者をとりあげ、その福祉と環境問題との関連を考えてきましたが、今回の対象は「労働者」です。
労働者は、労働基準法第９条によれば「事業又は事務所に使用される者で、賃金を支払われる者」と定義されます。使用者は労働者の労働条件（採用・解雇、賃金、労働時間等）を決定する権限があります。
これに対して、労働者は団結することで使用者と対等の立場で交渉する権利（団結権、団体交渉権、団体行動権）が保証されているものの、中小企業等ではそれらの権利が行使できない状況にあることが多くあります。また生活のため必要な賃金を得るために不本意でありながらも使用者に服従している場合もあるでしょう。労働者の立場は、使用者の立場に対して脆弱です。

ただし、労働基準法第９条に基づく労働者の定義は狭義のものです。広義の労働者としては、フリーランスや個人事業主、ボランティア、学生インターン、家事労働者（家庭内労働者）等のように、使用者から指揮監督を受けない、あるいは賃金をもらわない場合があります。
広義の労働者は使用者との関係における脆弱者ではありませんが、経済が不安定で社会保障が不十分な社会においては、制度や組織としての支援が十分とはいえず、脆弱者となってしまいます。

今回は、労働者を広義に捉え、脆弱者としての労働者と環境問題との関係と解決方向を記していきます。なおこれまでと同じく、環境問題としては気候変動問題を中心にとりあげます。

労働問題と環境問題、労働対策と環境対策の関係

労働者の脆弱ゆえの問題を「労働問題」とします。この労働問題と環境問題との関係として、注目したい点を図１に示します。

図１　労働問題と環境問題の関係

図に示すように、環境問題あるいは環境問題への対策は、労働問題にマイナスの作用をもたらす場合があります。
気候変動や環境汚染は労働者の労働環境を悪化させ、労働者の心身の健康を害する可能性があります。
また、ゼロカーボン社会の実現に向けて大胆な対策が求められる気候変動の緩和策は産業構造の転換を求めるものとなり、その移行段階での失業等の「移行リスク」が発生します。このため、気候変動対策における「公正な移行」が課題となっています。

一方、気候変動対策は新たな市場形成や新規投資を促すものであり、雇用創出というプラスの作用をもたらします。

「労働基準の強化に伴い、環境対策を担う企業活動が十分に行われなくなる」という、労働問題対策から環境対策へのマイナスの作用もあります。
たとえば、バス事業は労働時間の基準が厳しくなることで減便をせざるをえなく、それによってバス事業の衰退が進む可能性があります。環境効率のよいバス事業の衰退は、環境対策として望ましくないことです。

脆弱な労働者に対する、気候変動のさまざまな影響

図１の順番に、労働問題と環境問題の関係を見ていきます。

気候変動の労働問題への影響について、国際労働機関（International Labour Organization：ILO）が、2024年に出した「気候変動下における職場の安全と健康の確保(Ensuring safety and health at work in a changing climate)」という報告書で、「数十億人の労働者が気候変動によるリスクにさらされている」としています。
一部を以下に抜粋します。

• さまざまな分野の労働者が気候変動によるリスクにさらされているが、農業労働者や屋外労働者等の一部の労働者は特に危険にさらされている。
• がん、心血管疾患、呼吸器疾患、腎機能障害、精神疾患等の労働者の健康状態が気候変動に関連している（強力な証拠によって実証されている）。
• 毎年、極端な暑さにより、毎年少なくとも24億1千万人の労働者が極端な暑さにさらされている（全労働者の70％以上）。毎年、推定 2,285 万件の職業上の負傷があり、18,970 件の死亡者がいると推測される。

さらに同報告書では、特に脆弱な特性を持つ労働者への影響をまとめています（表１）。

表１　特に脆弱な労働者に対する気候変動の影響

労働者は一様ではなく、他の脆弱性の要因と交差することで、労働面での脆弱性がさらに高まることがわかります。
同報告書では、労働者への気候変動の影響を踏まえて、新しい労働安全衛生方針の作成や既存の法律の見直しが求められること、また労働者との対話により協力して気候変動政策を策定すべきことを指摘しています。

気候変動対策によって発生し得る労働問題～「公正な移行」の必要性

次に、環境問題への対策によって発生する労働問題へのマイナスの影響についてです。

「移行リスクの軽減（公正な移行）」について、ILOは2016年に「環境面から見て持続可能な経済とすべての人のための社会に向かう公正な移行を達成するための指針（Guidelines for a just transition towards environmentally sustainable economies and societies for all）」を策定しています。

同指針では、環境対策としての持続可能な経済への移行が、「適切に管理されれば、雇用創出、雇用の向上、社会正義、貧困撲滅の強力な原動力となり得る」一方で、「労働者の離職、企業や職場のグリーン化に起因する雇用の喪失、資産や生計の喪失等の大きな課題に直面している」ことを指摘しています。
そして、環境と雇用に関する問題の規模と緊急性を考えると、「世界には問題に取り組むための資源も時間もない」「これらの課題に共同で取り組むことは選択肢ではなく、必須事項である」と、この課題の緊急性と重要性を指摘しています。

この指針を受けて、2018年の気候変動枠組み条約ポートランド会議（COP24）では公正な移行に関する宣言が主催国から提案され、「連帯と公正な移行のためのシレジア宣言」として採択されました。
さらに、2021年の気候変動枠組み条約グラスゴー会議（COP26）においても、脱石炭への宣言とともに、ILOの指針を支持することを表明した「公正な移行宣言」がつくられました。

日本においても、国の地球温暖化対策防止計画（2021年に改正が閣議決定）の基本的考えかたの記述の中で、次の3点を記述しています（引用）。

• 経済の発展や質の高い国民生活の実現、地域の活性化、自然との共生を図りながら温室効果ガスの排出削減等を推進すべく（中略）、脱炭素に向けた攻めの業態転換及びそれに伴う失業なき労働移動の支援等を大胆に実行する。
• 労働力の「公正な移行」はパリ協定において必要不可欠と規定されており、 働きがいのある人間らしい雇用や労働生産性の向上とともに実現していくことが重要である。
• 我が国には地域に根差した企業が多数存在していることから、労働力に加え、地域経済、地場企業の移行を一体的に検討する必要がある。

世界的にみれば、ゼロカーボン社会に向けて、公正な移行の問題となる業種は化石燃料関連産業ですが、日本の場合はそれに加えて、自動車の電動化に伴うエンジン部品サプライヤーの電動部品製造、あるいはガソリンスタンド等が公正な移行の対象として重視されています。

当然のことですが、産業構造の転換として何を行うのか（＝どのようなゼロカーボン社会の産業構造）を目指すのか、移行のロードマップをどのように描くのかによって、移行対象となる産業は異なるものとなります。石炭火力発電はもちろんのこと、天然ガス供給、コークス還元による製鉄、石油を原料とする化学工業（石油由来プラスチック）等も、水素利用等の新技術の実用化と市場形成の動向次第で移行リスクのある産業となります。

欧州では、石炭火力からの移行において成功事例があるとされます。公正な移行の成功の秘訣は、明確なビジョンとフェーズアウトのスケジュールの共有、行政による公的支援や労働者の移行への教育・訓練、行政・企業・市民の連携等による社会全体で取り組み等にあるようです。

先行事例から学ぶべきは、できるところから移行を始めていこう（それによって脱炭素が遅れても仕方ない）というような真綿で首を絞めるようなやり方ではなく、（日本の地球温暖化対策防止計画にも書かれているように）地域ぐるみで対話を徹底して明確なビジョンを共有し、地域の産学官民が一体となった大胆な移行をすることが求められるのではないでしょうか。

気候変動対策による「グリーン主導型職業」拡大への期待

次に、環境問題への対策による労働問題へのプラスの影響（つまり雇用創出）に注目し、２つの報告書を共有します。まず、経済協力開発機構(OECD)が2024年7月に発表した「OECD雇用見通し2024：ネットゼロへの移行と労働市場(The Net-Zero Transition and the Labour Market)」をとりあげます。

この中で、OECD 全体では労働力の約 20% が「グリーン主導型職業」、つまりネットゼロへの移行によってプラスの影響を受ける職業に従事しているとされています。
これに対して、温室効果ガス（GHG）を大量に排出する産業や部門は全温室効果ガス排出量の約80％を占めますが、その雇用に占める割合は7％にすぎない（2019年時点)と報告されています。

日本ではグリーン主導型職業の就業人口に占める割合は21.9％、GHG集約度の高い職業の就業人口は4.7％とされています。OECD平均と比べて、大きな差はありませんが、ややグリーン主導型職業が多い傾向にあります。

OECDの報告書では、次のような移行における格差や不平等の問題を指摘しています。

• GHG集約度の高い職業での就業人口の割合は、ポーランドが10％超で最も高く、次いでリトアニア、ポルトガル、ラトビア、ギリシャと続く。国によって脱炭素への移行コストが大きな国がある（つまり、ゼロカーボンへの移行における地域格差がある）。
• グリーン主導型職業に最も必要なスキルは、批判的思考、監視、能動的な学習、複雑な問題解決、意思決定等の知的スキルとされる。このためGHG集約度の高い職業での就業者のうちの高技能労働者は移行が比較的容易であるが、低技能労働者は再訓練の努力をより一層必要とする。

次に、ILOが2024年10月に国際再生可能エネルギー機関（IRENA）と共同で作成した「再生可能エネルギーと雇用 2024（Renewable Energy and Jobs―Annual Review 2024）」という報告書の要点を抜粋します。

• 2023年の再生可能エネルギー関連の雇用は、前年の1,370万人から250万人（18％）増加し、1,620万人と過去最大の水準を記録した。
• 再生可能エネルギーの種類別にみると、「太陽光発電」が710万人で最も多く、次いで「バイオエネルギ－」390万人、「水力発電」は成長が鈍化しており、230万人で前年比20万人減。4番目が「風力発電」で150万人となっている。
• 国・地域別では、中国が約740万人で約半数を占める。欧州連合（EU）が約180万人、ブラジルが約160万人、米国とインドがそれぞれ約100万人で続く。
• 再生可能エネルギーは、地理的に離れた地域や電化が難しい地域にも、クリーンで信頼性の高い、手頃な価格のエネルギーを供給することができる。人口増加による新規電力需要に電力供給が追いつかず、電力を使えない人々の数が十数年ぶりに増加しているアフリカへの再生可能エネルギーの普及と雇用拡大が期待される。
• 再生可能エネルギーの普及により、女性が不平等ながらも、着実に雇用を増加させている。女性が再生可能エネルギー事業で起業しやすくすることにより、このセクターを刺激し、地域経済を潤し、エネルギー資本を改善することができる。

「公正な移行」で扱う、格差是正の３つの側面

気候変動への対策による労働問題への影響に関するOECDとILOの報告書をもとに、３つの要点を示します。

第１に、マクロにみれば気候変動対策による労働者への追い風のほうが向かい風よりも強く、追い風を受ける業種が向かい風を受ける業種からの移行の受け皿になっていくことが期待されます。受け皿の創出が公正な移行にとって必要であり、その動きが世界中で進行しています。これは"移行における業種間の格差の解消"という側面です。

第2に、グリーン主導型産業が雇用の受け皿となるためには、移行しなければならない主体の側にある地域格差やスキルによる個人格差への配慮が必要となります。これは、"移行能力の格差への配慮"が必要ということです。

第3に、グリーン主導型産業における雇用創出においては、途上国の福祉や女性の社会進出を促すことが期待されます。これは"格差の是正を狙いとする移行"という側面です。

以上をふまえると、公正な移行とは移行リスクの程度の違いで生じる格差を是正することですが、移行主体における対応能力の格差、移行を通じた別の格差の是正という面でも格差への配慮や是正を図るものだということができます（図２参照）

図2　「公正な移行」で扱う格差の３つの側面

労働基準の強化によって生じる、気候変動対策への支障

図1に示した労働問題と環境問題、労働対策と環境対策の関係のうちの最後のテーマとして、労働対策（特に労働基準の強化）が気候変動対策に与える影響をとりあげます。

いわゆる働き方改革の一環として、労働基準法が改正され、2019年から多くの業種で時間外労働に上限が設けられました。その中で、運送業と建設業、医師は、準備期間として5年間、適用が猶予されていましたが、2024年4月から、これら業種も規制の適用が始まりました。これに伴う影響が大きいことから、2024年問題ともいわれています。
この2024年問題が気候変動対策に与える影響（想定例）を表2に示します。

表2　2024年問題としての時間外労働への上限規制と気候変動対策への支障（想定例）

運送業についていえば、地域のバス運行の減便、主要路線以外の廃止等が始まっています。
都市部ではバスから自動車への代替が進むことはなく、不便を強いられるということに留まりますが、地方部では自動車利用の増加がさらに進む可能性があります。
とはいえ電気自動車に乗り換えればいいものでもなく、再生可能エネルギー等の供給制約を考えると、移動におけるエネルギー消費量をできるだけ減らしたほうがよく、バスの利用促進が求められます。

労働時間の規制強化への対策として、AIやロボットの活用、外国人労働者の受け入れ拡大等がありますが、その対策にも功罪両面があり、慎重な対策が求められます。労働基準を遵守しつつ、労働者も地域の経済、福祉も、地球環境も幸せな社会を描き、地域ぐるみで取り組んでいくことが求められています。

気候変動以外にもある、環境問題と労働問題との関係

ここまで気候変動と労働問題のことを記してきましたが、気候変動以外の環境問題についてはどうでしょうか。

たとえば、有害化学物質による環境汚染による労働者の健康被害も深刻です。
ILOは毎年10億人を超す労働者が、労働環境において、有害な化学物質に曝露し、多くが、致死的な疾患、がんや中毒、あるいは火災や爆発による傷害によって亡くなっているとしています。

世界的に化学物質の生産は拡大していること、また毎年新しい化学物質が導入されていることから、有害な化学物質の規制が追いついていないという状況があります。一部の有害化学物質は禁止されているものの、多くの有害物質が世界で使用されており、特に開発途上国の労働者への影響が懸念されています。

また、ゼロカーボンに向けた脱炭素推進以外の環境対策においても、公正な移行が求められる産業があるでしょう。環境対策における公正な移行が求められるケースとして、以下をあげておきます。

• 気候変動による高温化により、従来の生産を維持できなくなる農業において、作付作物の転換や農地の移転等ができる農家とできない農家の格差是正。同様に水産業等における適応格差の是正（気候変動の適応としての公正な移行）。
• サーキュラーエコノミーにおいて、新たなリサイクル技術の開発、長寿命化設計によるメンテナンス志向やリユースの促進等が進んだ場合の従来のリサイクル産業への影響（サーキュラーエコノミー推進における公正な移行）
• 自然保護のための土地利用規制やエコツーリズムへの移行等による地域の自然と密着した生業や産業への影響（ネイチャーポジティブ推進における公正な移行）　等

環境対策を通じた「ディーセント・ワーク」の実現

ここまで、環境対策（気候変動）と労働者の福祉との関連を記してきました。特に「公正な移行」はゼロカーボンに向けて産業構造の転換を図るうえで重要な課題となります。移行が進まないことが障壁となって、ゼロカーボン政策がなし崩しになることがないよう、関係者との対話によって将来ビジョンと移行シナリオを明確にして共有し、国ぐるみ・地域ぐるみの移行の実践を進めることが必然となります。

そして公正な移行の先に目指すべき社会は、ゼロカーボンの実現だけでなく、労働者の福祉も充実しており、労働者が活き活きと仕事をする社会、すなわち誰もが「ディーセント・ワーク (Decent Work)」に従事する社会であるはずです。

ディーセント・ワークとは、1999年のILO総会で使われた言葉で、「働きがいのある人間らしい仕事、より具体的には、 自由、公平、安全と人間としての尊厳を条件とした、 全ての人のための生産的な仕事」のことです。

最後に、ゼロカーボンとディーセントワークを実現した社会の具体像を下記に書きだしてみます。

• 気候変動による猛暑や豪雨の影響を受けることがなく、誰もが安心して仕事ができる職場や働き方が確保されている。
• 化石燃料関連産業から転職をしてきた人も訓練を受けて、より待遇がよく、自由に仕事を楽しみ、やりがいを感じている。
• ゼロカーボンによって創出された業種や職種では女性の雇用率がよく、女性がリーダーとなって創造的な仕事をしている場合が多くある。
• 大量生産・大量消費型の社会が見直された結果として労働時間が短縮され、誰もが仕事と余暇の両方を楽しむ人生を過ごせている。
• ＡＩやロボット等が効果的に導入し、人が行う仕事が削減されても質のよい生産活動がなされ、安定した経済の中で社会保障が充実し、安心して老後を迎えることができる。

次回は、健康（ウエルネス）と環境問題をとりあげます。